双维协同 责任闭环：消费目标与消纳制度的协同治理之道

“十五五”时期是我国建设新型能源体系的攻坚阶段，更是实现碳达峰目标的关键窗口期。可再生能源作为推动能源革命、助力“双碳”目标落地的支撑力量，其发展质量直接关系国家战略全局。近年来，我国可再生能源装机规模持续领跑全球，截至2026年4月底，可再生能源装机总量已突破24亿千瓦，占全国发电装机比重超过6成。然而，发得出与用得好的结构性矛盾日益凸显，电力消纳区域失衡与非电利用不足并存，目标设定与考核落地存在脱节，制约了可再生能源从规模扩张向质量效益转型的步伐。

在此背景下，国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部印发《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》（以下简称《办法》），首次从“消费端”与“消纳端”双维度构建可再生能源保障体系，通过明确目标设定、细化责任分工、创新实现路径、强化考核监管，形成全链条治理闭环。这一制度创新不仅弥补了此前政策短板，更将推动可再生能源发展全面迈入“量质齐升”的高质量发展新阶段。

一、政策核心突破：破解结构性矛盾的制度设计

《办法》的出台直指我国可再生能源发展的两大重要瓶颈，以系统性制度设计实现关键突破。此前，我国可再生能源政策多聚焦电力领域，非电消费缺乏明确要求，生物质能供热、可再生能源制氢等非电利用发展较慢，新能源‌非电利用规模占全国能源消费总量比重‌不足1%‌ ；同时，重点用能行业企业消费意愿不强，消纳工作过度依赖政府部门和电网企业。

针对这些问题，《办法》构建了可再生能源消费最低比重目标与可再生能源电力消纳责任权重两大并行体系，形成“消费硬约束+消纳硬责任”的双重保障。消费最低比重目标聚焦能源用户，覆盖电力与非电两大领域；消纳责任权重瞄准省级行政区域，区分总量与非水电两类指标，两者协同发力，既解决了消费端动力不足问题，又破解了消纳端责任虚化难题。这种双维协同的制度设计，标志着我国可再生能源治理从单一领域管控向全能源领域协同转变，从宏观政策引导向微观责任落实深化。

二、消费目标革新：“电+非电”双轨并行的拓展之路

（一）目标体系全覆盖，填补非电领域政策空白

《办法》首次明确可再生能源消费最低比重目标分为电力消费和非电消费两类，实现了能源消费领域的全面覆盖。电力消费最低比重目标涵盖全部可再生能源发电种类，延续并强化了现有电力领域的绿色转型导向；非电消费最低比重目标则明确纳入可再生能源供热（制冷）、可再生能源制氢氨醇综合利用、生物燃料等种类，填补了此前非电领域缺乏明确政策要求的空白。

这一分类设计具有重要现实意义：一方面，顺应了可再生能源多场景应用的发展趋势，为地热能、生物质能等在工业供热、交通燃料等领域的规模化应用提供了政策支撑；另一方面，精准对接了重点用能行业的脱碳需求，可再生能源制氢可联动钢铁、化工等高耗能行业降碳，生物燃料能助力交通领域绿色转型，推动形成“电力+非电”协同脱碳的格局。随着非电统计核算体系的完善，非电消费目标将逐步纳入考核，进一步拓展可再生能源的利用空间。

（二）实施路径灵活化，兼顾强制约束与自愿提升

《办法》对消费目标的落实方式作出灵活规定，既明确刚性底线，又鼓励主动提升。在完成路径上，电力消费目标可通过自发自用、绿电直连、绿证绿电交易（划转）等方式实现；非电消费目标则可通过可再生能源供热（制冷）、可再生能源制氢氨醇综合利用、生物燃料等途径完成，充分考虑了不同行业、不同企业的实际情况，体现了“因地制宜、规范有序”的原则。

在目标设定上，《办法》采用“强制底线+自愿提升”的模式：国务院能源主管部门按年下达重点用能行业的最低比重目标和过渡期限，相关行业范围结合节能降碳要求和工作进展动态调整；同时，支持企业在最低目标之上自主提升消费比例，鼓励具备条件的地区对政府部门、事业单位、国有企业提出更高要求。这种设计既确保了国家节能降碳目标的刚性落实，又赋予了地方政府更大的自主空间，兼顾了政策的严肃性与实施的灵活性。

（三）核算标准规范化，保障数据真实可溯

为确保消费目标考核的科学性和公正性，《办法》明确了统一的核算标准。其中，电力消费最低比重目标完成情况以可再生能源绿色电力证书作为基本凭证，严格遵循国家非化石能源电力消费核算有关规定执行；非电消费最低比重目标则由省级能源主管部门会同相关行业主管部门组织核算，采用热量等核算方式。

同时，国务院能源主管部门负责绿色电力证书交易和核销的统计工作，确保核算数据的真实可溯。规范化的核算体系不仅为考核工作提供了坚实支撑，更有利于营造公平透明的市场环境，激发企业落实消费目标的积极性。

三、消纳责任升级：“分区落实+市场驱动”的闭环治理

（一）权重设定精准化，建立分区域增长机制

 《办法》进一步完善了可再生能源电力消纳责任权重制度，将其明确分为总量消纳责任权重和非水电消纳责任权重两类，前者涵盖全部可再生能源发电种类，后者聚焦除水电以外的其他可再生能源发电。与此前政策相比，《办法》的核心创新在于建立了分区域权重增长机制，在前期全国各省份相对均衡增长的基础上，后续将适度根据区位对地区权重指标进行科学调整。

这一机制设计精准对接了我国能源资源分布与消费需求的逆向格局：东部地区经济发达、用电需求大但可再生能源资源相对匮乏，提高其权重指标可推动绿电跨区域消纳；西部地区资源富集但消纳能力有限，权重适度增长可缓解弃风弃光压力，从而促进可再生能源在全国范围内的优化配置。同时，权重设定与各省份新能源利用率做好衔接，强化中长期消纳责任引导，帮助地方稳定发展预期，统筹规划可再生能源开发与输电通道建设。

（二）责任分工精细化，破解“九龙治水”困局

《办法》对消纳责任主体进行了清晰界定，形成了“省级统筹、电网组织、主体落实、交易支撑”的责任体系。省级能源主管部门牵头承担消纳落实责任，需制定消纳实施方案并报省级人民政府批准后实施；电网企业需加大电网投资建设，依据实施方案组织经营区内各责任主体完成消纳任务，解决“弃风弃光”的硬件瓶颈；供电企业、售电企业、电力用户、自备电厂企业等直接承担消纳责任，主动提升消纳能力；电力交易机构负责组织相关交易，及时披露交易信息并按要求报送数据。

这种精准化的责任分工，改变了以往消纳工作主要依靠省级政府和电网企业的单一模式，将责任层层传导至责任主体，形成了多方协同、各司其职的治理格局，有效避免了以往“各管一摊、相互掣肘”的局面。

（三）补充工具市场化，强化绿证交易核心作用

《办法》深度融入市场化机制，将绿证交易作为消纳责任落实的重要补充工具。明确各省级行政区域消纳责任权重主要通过实际消纳电量完成，确实无法完成的，可通过绿证交易补充。这一设计既体现了落实法定要求的行政强制约束，又为市场主体提供了灵活的履约途径，有助于提升政策实施的可行性。

绿证交易的核心价值在于实现“证—电—碳”的有效衔接：绿证作为可再生能源电力消费的凭证，其交易价格反映了绿色电力的环境价值，将倒逼企业提升可再生能源消费意愿；同时，绿证市场的流动性增强，可进一步激活绿色电力交易市场，引导社会资本向可再生能源领域流动。

四、监管考核强化：“闭环管理+奖惩并重”的执行保障

（一）监测评估常态化，确保过程可管可控

《办法》构建了“季度监测+年度评估”的常态化监管体系，确保政策实施全程可管可控。国务院能源主管部门会同有关部门委托第三方机构按季度开展监测，及时掌握重点用能行业消费目标和省级行政区域消纳权重的实施情况，并向社会公布；按年度组织开展评估工作，全面检验目标完成成效。

同时，《办法》明确要求各省不得限制新能源参与跨省区电力市场交易或绿证交易，保障市场公平开放。常态化的监测评估机制，为后续考核奖惩和政策调整提供了坚实的数据支撑，避免目标沦为“纸面规定”。

（二）考核奖惩刚性化，压实各方责任

《办法》强化了考核奖惩措施，既设立严格的惩戒机制，又完善激励政策，确保责任落实到位。对未完成消费最低比重目标的重点用能行业企业，需在指标公布三个月内通过绿证交易或其他市场化方式补充完成；逾期未完成的，将被约谈、通报，并依法依规纳入信用记录，加强重点监管。对未完成消纳责任权重的省份，同样需在三个月内通过绿证交易补充，逾期未完成的，将被约谈、通报，且未完成部分转移至下一年度，五年规划最后一年权重指标不可转移。

在激励方面，对消费目标完成情况突出的企业、消纳权重完成情况突出的省份，由国务院能源主管部门会同有关部门进行通报表扬，并优先给予相关政策支持。这种“奖惩并重”的考核机制，既增强了政策的刚性约束，又充分调动了各方落实目标的积极性，形成了“正向激励+反向约束”的闭环。此外，《办法》还规定，因自然原因或重大事故导致可再生能源发电量显著减少或送出受限的，经第三方评估后可相应核减考核指标，体现了考核的科学性和人性化。

（三）政策衔接协同化，融入“双碳”整体布局

《办法》明确将可再生能源消费最低比重目标和消纳责任权重制度完成情况按国家有关规定纳入相关评价考核指标，确保政策协同发力。重点用能行业涵盖钢铁、有色、建材、石化、化工、造纸、航空等高排放行业及数据中心等新兴领域，这些行业碳排放占全国比重较高，其可再生能源消费比例的提升，将直接推动全国碳排放下降，助力碳达峰碳中和目标实现。

同时，《办法》的实施与2035年风电太阳能装机36亿千瓦以上等目标相衔接，通过压实地方消纳责任和行业消费责任，为可再生能源规划建设提供坚实保障。这种政策协同性避免了单一政策“单兵突进”，形成了多政策联动、多目标协同的治理格局，确保可再生能源发展始终服务于国家能源安全新战略和“双碳”整体布局。

《办法》的出台是我国可再生能源治理体系的一次重要革新，具有深远的现实意义和战略价值。站在新的发展起点，《办法》的落地实施将为我国可再生能源发展注入强劲动力。随着政策的逐步推进，各方责任的全面落实，市场化机制的不断完善，我国可再生能源将迎来更为广阔的发展空间，为实现碳达峰碳中和目标、建设能源强国提供坚实支撑。（国家发展改革委能源研究所所长 吕文斌；可再生能源中心副主任 陶冶）