十四届全国人大四次会议表决通过了“国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要”，对于未来五年国家经济社会发展做出了总体安排。充分肯定绿色低碳转型步伐加快，生态环境质量持续改善，并将美丽中国建设取得新的重大进展作为“十五五”时期经济社会发展的重要目标之一。设专篇对于加快经济社会发展全面绿色转型 建设美丽中国做出全面部署。通过认真学习规划纲要的相关内容，我们对于“十五五”期间绿色低碳发展的思路与对策形成了一些看法。 

一、对于“十四五”我国经济社会发展绿色低碳转型的总体判断 

十八大以来我国经济社会发展进入新常态，进行供给侧结构性改革，到以国内大循环为主体，国际国内双循环相互促进，高质量发展，发展新质生产力，政策取向进行了递进式的一系列重大调整。期间，习近平生态文明思想，“两山理论”，美丽中国建设总目标，绿色低碳转型发展，成为非常突出的特征。总体上实现了四个方面的重大转变。 

（一）发展方式转型 

绿色低碳成为我国经济社会发展的路径以及转型的基本方向。资源利用效率持续提高，2012—2023年，我国单位GDP能耗下降26.8%，单位GDP二氧化碳排放下降超35%，主要资源产出率提高60%以上。能源绿色转型步伐加快，2024年我国可再生能源发电装机达18.89亿千瓦，装机占比连续两年超过一半。与2012年相比，2024年我国煤炭消费比重下降了14.8个百分点，非化石能源消费比重提高了约10.6个百分点。在国家层面累计创建绿色工厂5095家，产值占制造业总产值的比重超过17%。 

（二）国家战略协同 

区域重大战略、新型城镇化、乡村全面振兴等包含绿色化转型的战略举措，对生态环境改善起到了重大作用，我国生态持续改善，污染治理取得重要进展都是在这些重大战略行动下取得的。京津冀—美丽中国建设先行区建设；长江—不搞大开发，要搞大保护；黄河—生态保护与高质量发展；长三角—生态绿色一体化示范；大湾区—推进生态文明建设等国家区域发展重大战略中绿色低碳转型都作为重要组成部分。新型城镇化策略从以城市群为主要特征调整到都市圈建设，乡村全面振兴，美丽乡村建设成为开展绿色低碳转型发展实践的重要载体。

 （三）经济结构优化

 我国产业、产品结构在持续升级，中低端的制造业在内外因共同作用下向我国中西部地区，以及东南亚、非洲、拉美地区转移，带来产业结构、能源结构、资源消耗水平发生巨大变化。十年间我国已累计退出钢铁落后产能1.5亿吨以上，完成钢铁全流程超低排放改造1.34亿吨，压减粗钢产量超4000万吨。建成全球最大、最完整的新能源产业链，光伏组件产量连续16年位居世界首位，为全球提供了70%的光伏组件和60%的风电装备。全球前10家风电整机企业中有6家是中国企业，前10家动力电池企业中有6家为中国企业。新能源汽车连续10年产销位居全球第一。2024年，国内销量1158.2万辆，同比增长39.7%；新能源汽车出口128.4万辆，同比增长6.7%。占全球70.4％的份额。 

（四）治理体系提升 

生态环境法律体系逐步完善，环境法典已经颁布。生态环境现代化治理体系逐步建立，生态环境涉及的面越来越宽，从末端治理到生产生活方式的全面转型，在部门、地方、企业、公众参与程度等方面逐步深入，从宏观政策转化为全社会的行动，已经形成绿色发展的合力。 

二、“十四五”生态环境领域取得重大进展 

（一）政策体系逐步完善 

当前我国在绿色低碳发展总体布局上，以习近平生态文明思想为指引，形成了美丽中国建设、绿色转型发展、碳达峰碳中和三大政策体系，其中美丽中国建设是总体目标，加快发展方式绿色转型和低碳发展是政策的两翼。 

美丽中国建设“1+1+N”实施体系初步形成。第一个“1”，是《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，这是统揽美丽中国建设各项举措的纲领性文件。第二个“1”，是美丽中国先行区建设，是推进美丽中国建设工作的重要抓手和关键支撑。“N”即分领域行动，既包括城乡建设领域的美丽城市、美丽乡村，也包括清洁能源、环境治理、绿色制造等其他重点领域。

 绿色转型发展政策体系逐步完善。2024年中共中央、国务院关于《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》是我国绿色转型的纲领性文件，提出要以碳达峰碳中和工作为引领，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，深化生态文明体制改革，健全绿色低碳发展机制。2021年国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，此外，还发布实施了一系列相关领域、行业、产品方面的绿色发展配套支持政策。 

碳达峰碳中和“1+N”政策体系正在构建。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》共同构成中国推进碳达峰碳中和工作的顶层设计，与能源、工业、交通运输、城乡建设、钢铁、有色金属、水泥等重点领域、重点行业碳达峰实施方案，以及科技、财政、金融、标准、人才等支撑保障方案，共同构建起碳达峰碳中和“1+N”政策体系。 

（二）生态系统稳定性和质量稳步提升 

全国陆域生态保护红线面积占陆域国土面积比例超过30%，森林覆盖率达到24.02%，森林资源总量持续增长，质量不断提升。草原生态系统恶化趋势得到遏制，水土流失及荒漠化防治效果显著，河湖湿地保护恢复初见成效，海洋生态保护和修复取得积极成效，生物多样性保护步伐加快。长江干流连续5年、黄河干流连续3年全线水质稳定保持在Ⅱ类，水生态状况得到改善。 

（三）持续打好打赢污染防治攻坚战 

地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度为29.3微克/立方米，首次下降到30以下。地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例为90.4%，同比上升1.0个百分点，首次超过90%。 

三、“十五五”经济社会绿色低碳发展面临的重大问题

 规模化问题带来绿色发展的巨大压力。世界500种主要工业产品中，我国有四成以上产品产量位居世界首位。尽管我国持续淘汰落后产能，但2024年，全球粗钢产量18.8亿吨，我国占比53.3%；全球水泥总产量38.86亿吨，我国占比近47%。 

结构惯性问题给绿色低碳转型带来困难。以重化工业为主的产业结构、以化石能源为主的能源结构、以公路为主的运输结构和扩张性开发为特征的空间结构仍没有彻底改变，2024年我国煤炭消费占能源消费总量的比重仍占到‌53.2%‌，且总量依然在增长。在存量结构转型上存在巨大挑战。

 技术创新难题制约绿色转型跨越发展。我国仍处于工业化、城镇化深入发展阶段，经济发展与能源消耗、碳排放存在强耦合关系，要统筹经济社会可持续发展与绿色转型目标，必须依靠科技创新。但当前零碳负碳技术、新污染物治理、资源循环利用等领域关键核心技术创新不足，科技成果转化效率低，先进技术难以快速应用。

 ——生态环境质量改善成效还不稳固。大气污染治理进入深水区，大气主要污染物协同减排难度大，臭氧问题和新污染物问题亟待解决。水生态保护和修复任务艰巨，不分支流治理问题依然突出。局部地区土壤和地下水污染问题较为严重。极端天气、违法排污、历史遗留问题等因素耦合叠加的生态环境风险愈发突显。退役动力电池等新型固体废物问题日益显现。

 此外，全球绿色转型进程面临波折，环境和气候议题政治化趋势增强，绿色贸易壁垒增多等也会给美丽中国建设带来不利影响。

 四、“十五五”发展总体趋势判断 

（一）经济社会发展趋势

 我国经济社会发展将会发生重大变化，生产型为主的发展方式将会转变为生产消费共进，这是最为重大的变化。

 在拉动内需上，打造各种各样为生产生活服务的消费场景、改善民生，将会成为“十五五”投资拉动的重要方向。在调整社会总体的分配结构上发力，着力增加居民收入。

 在产业发展上，要进一步巩固第一产业、第二产业向中高端迈进、第三产业大发展。解决就业最主要是发展服务业，提供就业机会不是进一步发展制造业来解决，“十五五”制造业就业岗位机会会减少，生产性服务业专业化水平和生活服务业丰富程度差距还很大，许多生产性服务业还没有剥离、没有专业化，一些企业和行业垄断在内部，比如汽车制造业很多相应的服务可以第三方提供，就业增量还很大。金融、会计、法律服务等现代服务业发展空间任然巨大。

 在外部环境上，百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球产业链供应链加快重构，世界经济格局深刻调整，经济全球化遭遇逆流，贸易保护主义及地缘政治博弈持续加剧，将深刻改变全球产业链供应链的格局，各国产业链供应链布局从以成本、效率为主导，转向更加重视安全、稳定。

 （二）绿色低碳发展趋势 

随着碳达峰和我国经济结构的转型，在产品总量上再增长的动能减弱，速度放缓甚至下降。很多产业和产品产量都面临达峰，石油化工、钢铁、水泥、化肥等产量和使用量都将达峰。

 绿色发展成为国家发展的主旋律，生态环境可以发挥促进经济健康发展的巨大作用。从宏观政策上，已经不存在经济社会发展与资源环境相互矛盾的方向问题，但是在微观上依然要重视企业和居民的诉求，依法监督、依法执政成为重要的发展支撑条件，生态环境领域乱作为，甚至权力寻租则会成为阻碍甚至扰乱经济社会发展的绊脚石。

 解决传统环境问题依然任重道远，新出现的生态环境问题尚未完全破题。虽然即将实现碳达峰，但实现碳中和依然困难重重，生态改善需要长期坚持。

 从国际形势看，全球气候治理压力加剧，技术与贸易壁垒增多，地缘政治与资源安全挑战加大，导致生态环境保护领域国际合作形势不容乐观。

 从国内形势看，经济转型与生态治理的协同需求提升，新质生产力驱动下数字经济、绿色制造、人工智能等新动能崛起，2024年我国数字经济占GDP比重超31.8%，为生态环境治理提供了有利的技术支撑。如环保机器人、卫星遥感监测等智能技术应用。传统产业绿色化则需要钢铁、石化等传统行业加快超低排放改造。在生态产品转化以及环境治理方面市场化程度将会需要进一步提高。  

五、“十五五”我国绿色低碳发展思路

 绿色低碳是高质量发展的应有之义，生态环境的不断改善，环境治理不断有进展，资源利用效率不断提升，是高质量发展的基本表征。在“十五五”期间更多体现出生态环境保护是促进绿色低碳发展的动力。

 美丽中国建设将从根本上改变我国的发展方式，确立经济社会发展大方向总目标，实现美丽中国建设既是结果也是过程，绿色低碳则是推进的主要路径和策略。生态环境持续改善则是经济社会绿色低碳转型发展中重要的领域。 

要将习近平总书记在“十五五”规划座谈会上的要求，落实到生态环境的具体行动中。如习近平总书记指出：要统筹谋划，抓住关键性、决定性因素，把握好节奏和进度，注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益，与整体目标保持取向一致性。生态环境是我国经济社会发展中关键性、决定性因素之一。把握好“十五五”生态环境保护推进的节奏和进度，常规污染治理要巩固成果，新的环境问题要抓紧研究制定对策，生态建设与保护要按照国家总体布局一张蓝图绘到底、持续推进。再如习近平总书记指出：坚定不移扩大高水平对外开放。在生态环境领域体现在：实施生态环境“走出去”战略，从一定程度上农畜产品的进口实际上相当于进口生态，对于中低端的产业向外有序转移产能，产业走出去、重构全球产业链供应链，与其他国家开展产能合作也是解决环境问题的重要途径。

 六、基本对策

 政治，经济，社会统筹协调，法律，行政，财政，金融，科技、宣教等方面的政策举措协同发力，重点是以下四个方面。 

一是提高绿色低碳发展的法治化水平。用好《中华人民共和国生态环境法典》，统筹推进生态环境保护、资源能源利用、应对气候变化等相关法律法规制定修订工作，更加强调依法转型、依法执政。 

二是用好支持绿色低碳发展的多元化政策工具。健全绿色转型财税政策，丰富绿色转型金融工具，积极发展绿色贷款、绿色债券、绿色保险等，创新和优化投资机制，深化电力价格改革，进一步完善阶梯水价等价格政策。健全资源环境要素市场化配置体系。建立碳达峰碳中和标准体系，加快节能标准更新升级，完善可再生能源标准体系和工业绿色低碳标准体系。反对绿色壁垒，开展绿色贸易。 

三是依托区域重大战略打造绿色发展高地。统筹推进协调发展和协同转型，支持典型区域探索各具特色的绿色低碳发展模式，加强区域绿色发展协作。推动京津冀、粤港澳、长三角三大动力源成为绿色发展策源地，在长江、黄河流域探索生态优先、绿色发展新路径，通过加快传统产业主动变“绿”、新兴产业持续造“绿”、未来产业布局新“绿”等方式，打造世界级绿色低碳产业集群。 

四是强化绿色低碳技术创新突破和推广应用。加大研发投入支持力度，聚焦能源节约与绿色低碳转型、污染治理、资源节约集约循环利用、低碳和零碳工业流程再造、负碳及碳减排等关键领域绿色低碳技术研发，建立关键绿色低碳技术推广目录及动态更新机制。